Бой с тенью: можно ли победить коррупцию в Узбекистане?

Коррупция напоминает зыбучие пески, в которых проще увязнуть, и сложнее всего – выбраться. Как сформировать культуру нетерпимости к этому негативному социальному явлению, разработать ту самую «вакцину честности», о которой сказал президент. Иммунитет от коррупции на масштабном уровне может выработаться только в течение продолжительного срока, когда принимаются конкретные меры, и процесс борьбы с ней непрерывен. Об этом и многом другом мы поговорили с Нодирой Зикриллаевой - руководителем компонента проекта ПРООН «Противодействие коррупции через эффективные, подотчетные и прозрачные институты управления в Узбекистане».

Нодира Зикриллаева с 2011 года участвовала в качестве национального эксперта в ходе 1-2,3,4 раундов мониторинга Узбекистана по выполнению рекомендаций Стамбульского плана действий в Антикоррупционной сети ОЭСР для Восточной Европы и Центральной Азии. Выступает национальным экспертом практикующего сообщества по внутреннему аудиту PEMPAL Всемирного банка с 2015 года.

Нодира Ахмедовна, с точки зрения специалиста, который на протяжении десяти лет изучает противодействие этому негативному явлению, как Вы считаете, с чего возникает коррупция в обществе?

- Думаю, она всегда будет, пока существует человек. Мы знаем, что в природе людей вне зависимости от нации, пола, должности и положения есть такое негативное качество, как «жажда наживы», прикрываемое различными оправданиями и формами мотивации. Однако несмотря на свою пагубность, коррупция - излечимая социальная болезнь.

В любой стране, обществе, коллективе, команде ее уровень стремятся снизить. Потому что страшны сами последствия, ведь в долгосрочной перспективе при регулярном участии в коррупционных схемах у граждан формируется устойчивый нигилизм, безразличие и беззаконие.

Пока человек не попробует поменять свое мышление, мировосприятие, избавиться от стереотипов, не поймет неотвратимость наказания, сложно говорить об изменениях. Дело в том, что коррупция напрямую влияет на экономическую, финансовую, социальную и в целом на национальную безопасность страны, поэтому так важно создать единый централизованный орган, который будет содействовать реализации ряда задач. Им и станет новое Агентство по противодействию коррупции Республики Узбекистан, о котором как раз идет речь в указе главы государства «О дополнительных мерах по совершенствованию системы противодействия коррупции в Республике Узбекистан».  

Как можно бороться с коррупцией?

- Первый путь – карательный, то есть обнаружить, ловить и наказывать. Есть и другой, превентивный – создание определенной культуры, среды «нетерпимости к коррупции» или «нулевой толерантности», то есть воспитание через образование, развитие знаний и навыков критического мышления, информирование. Мы должны понимать, что прежде чем наказывать, необходимо разработать и соблюдать четкие правила, инструкции, руководства, обеспечить контроль над их исполнением, неотвратимость наказания.

К примеру, возьмем опыт Сингапура и Гонконга, в последнем антикоррупционное обучение граждан идет с дошкольного возраста – на уровне рассказов, брошюр, постеров, мультфильмов, роликов и даже сериалов. В них задают вопросы: что такое честность, добропорядочность, что можно, а что нельзя делать, как поступать. Об этом говорят на протяжении всего образовательного периода. Информация запоминается и принимается как нечто само собой разумеющееся. Граждане понимают, что эти меры не являются карательными, а наоборот, превентивными и направлены на защиту и обеспечение безопасности детей в будущем, во взрослой жизни.

Во время поездки в 2019 году спросили у представителей гонконгской комиссии, победили ли они коррупцию? Нам ответили: «Нет, мы достигли определенных успехов, но работа по противодействию коррупции продолжается». Действительно, процесс всегда идет – ведь находятся люди, которые придумывают и реализуют новые незаконные схемы, приемы, поэтому надзорные органы постоянно следят за изменениями, держат руку на пульсе. Кстати, Комиссии по противодействию коррупции Гонконга в прошлом году исполнилось 45 лет.

В чем заключалось содействие проекта ПРООН в выработке мер по созданию эффективной системы противодействия коррупции в Узбекистане?

Справка. Совместный проект ПРООН в Узбекистане и Министерства юстиции «Противодействие коррупции через эффективные, подотчетные и прозрачные институты управления в Узбекистане» (PCEAT) запущен 22 марта 2018 года и стал основным мостом взаимодействия между правительством Узбекистана и ПРООН.

Он получает программную поддержку и содействие от Глобального проекта ПРООН «Противодействие коррупции в интересах мирных и инклюзивных обществ» (ACPIS) и странового офиса ПРООН. В составе  – три человека: руководитель проекта Нариман Мурадасилов, руководитель компонента Нодира Зикрилаева и административно-финансовый ассистент Камола Назирова.

Проект поддерживает исполнение Государственной программы по противодействию коррупции Республики Узбекистан на 2019-2020 годы, он напрямую вовлечен в реализацию 29 мероприятий из 35 мероприятий на этот период. В начале 2020 года президент поручил Генеральной прокуратуре и Министерству юстиции внедрить в сотрудничестве с этим проектом ПРООН антикоррупционные системы комплаенс (соответствия/контроля противодействия коррупции в министерствах, компаниях и хокимиятах (местных органах власти и муниципалитетах), и усилить общественный контроль как важное средство борьбы с коррупцией.

- Необходимо было выбрать модель антикоррупционного органа. Ведь можно взять и внедрить готовые механизмы борьбы. Однако прежде нужно изучить наиболее приемлемый тип специализированного органа по предупреждению и противодействию коррупции в современных условиях. В этом отношении принятый указ разработан с учетом мнений и замечаний международных экспертов, представителей международных организаций. В процесс были вовлечены ведущие специалисты из Глобальной программы по борьбе с коррупцией Глобального центра ПРООН по технологиям, инновациям и устойчивому развитию из Сингапура, Регионального центра ПРООН, которые работают с нашим проектом и оказывают методологическую помощь в разработке различных антикоррупционных мер.

Существуют несколько разновидностей, соответствующие следующим типам основных функций специализированных институтов.

Многоцелевые агентства по борьбе с коррупцией с полномочиями правоохранительных органов, а также осуществляющие превентивные функции. Эту модель принято идентифицировать с Независимой комиссией против коррупции Гонконга и Бюро по расследованию коррумпированной деятельности Сингапура.

Успех этих двух учреждений вдохновил правительства многих стран мира на создание подобных учреждений. Эта модель функционирует в Литве (Специальная следственная служба), Латвии (Бюро по предупреждению и борьбе с коррупцией), Новом Южном Уэльсе, Австралии (Независимая комиссия по борьбе с коррупцией), Ботсване (Директорат по делам о коррупции и экономических преступлениях) и Уганде (Генеральный Инспектор Правительства). В некоторых странах – Таиланде, Аргентине и Эквадоре можно найти элементы гонконгской и сингапурской модели.

Специализированные правоохранительные агентства по борьбе с коррупцией или управления (отделы) по борьбе с коррупций в структуре правоохранительные органов. Учреждения, созданные в соответствии с этой моделью функционируют в Норвегии (Норвежское Национальное управление по расследованию и уголовному преследованию преступлений в сфере экономики и окружающей среды), Бельгии (Центральное управление по борьбе с коррупцией), Испании (Специальная прокурорская служба по преследованию экономических преступлений, имеющих отношение к коррупции), Хорватии (Управление по предупреждению коррупции и организованной преступности), Румынии (Национальный Директорат по борьбе с коррупцией) и Венгрии (Центральное следственное бюро).

В эту же категорию входят структуры внутренней безопасности - подразделения правоохранительных органов по расследованию коррупции в рядах своих сотрудников, существующие, к примеру, в Германии (Департамент внутренних расследований), Великобритании (Подразделение по борьбе с коррупцией в Полиции Метрополии).

Институты по предотвращению коррупции (превентивные), выработке политики и координации действий в сфере борьбы с коррупцией. Примеры таких институтов: Франция (Центральная служба по предупреждению коррупции), Республика Корея (Комиссия по борьбе с коррупцией и гражданским правам), Северная Македония (Государственная комиссия по предупреждению коррупции), Албания (Антикоррупционная мониторинговая группа ), Сербия и Черногория (Объединенная служба – Антикоррупционное Управление), Словения (Комиссия по предупреждению коррупции), США (Управление по правительственной этике), Индия (Центральная служба бдительности), Филиппины (Офис омбудсмена) и Болгария (Комиссия по координации усилий в сфере борьбы с коррупцией).

Почему мы не можем скопировать готовую модель, скажем, того же Сингапура?

- Если мы хотим, чтобы антикоррупционный орган был эффективен и приносил пользу, то каждая страна при выборе приемлемой модели антикоррупционного агентства адаптирует ее к местному контексту. Поэтому при создании агентства в Узбекистане также учитывали социально-экономические условия развития страны, конституционное устройство государства, уровень восприятия коррупции у населения и другие факторы.

Кроме того, решение о создании специализированного антикоррупционного органа и выбор конкретной модели должны основываться на анализе и национальной стратегии развития страны.

При этом, надо отметить, что правоохранительные органы, наделенные карательными полномочиями в борьбе с коррупцией в соответствии с Законом «О противодействии коррупции», остаются.

В долгосрочной перспективе, особенно для стран с большой численностью населения, превентивный орган может сыграть важную роль в вовлечении в антикоррупционную деятельность весь государственный сектор, институты гражданского общества, СМИ и граждан.

А как боролись с коррупцией до создания агентства?

- Мы знаем, что специализированные управления (отделы) по предупреждению и противодействию коррупции функционируют в структуре Генеральной прокуратуры и ряде правоохранительных органов. При этом, отсутствовало четкое разделение труда и фокус на мандат по предупреждению коррупции, также наличие одновременно полномочий превенции и прокурорского надзора у рабочего органа, что не давало в полной мере расширить охват превентивными мерами все сферы и органы государственного и хозяйственного управления. 

Вместе с тем, новый указ позволил, во-первых, обеспечить имплементацию статьей 6 и 36 Конвенции ООН против коррупции. Во-вторых, реализацию рекомендаций Стамбульского плана действий Антикоррупционной сети ОЭСР. В-третьих, создать агентство с учетом стандартов Джакартских принципов для антикоррупционных агентств.

Стоит отметить, что указ в полной мере на этом этапе создает правовые рамки для начала деятельности антикоррупционного органа, и в дальнейшем в рамках закона «Об Агентстве по противодействию коррупции Республики Узбекистан» будут более подробно проработаны законодательные основы и гарантии деятельности агентства.

Кто будет работать в новом ведомстве?

- В штат включат специалистов разных сфер, таких как юриспруденция экономика, финансы, налоги, аудит, информационно-коммуникационные технологии и по другим специальностям, необходимым для реализации возложенных на агентство задач.

Все они нужны на определенных этапах работы. Кроме того, это должны быть высококвалифицированные кадры, прежде всего, из числа лиц с практическим опытом работы в сфере борьбы с коррупцией, способные на профессиональном уровне выполнять возложенные на них задачи.

Также обучение новых специалистов будет проходить с участием ведущих практиков, в том числе зарубежных.

Сколько понадобится времени для того, чтобы увидеть изменения?

- Все зависит от команды, которая должна «гореть» своим делом. В среднем потребуется от двух и более лет, но при этом нужно непрерывно работать, учиться, обмениваться опытом, проходить тренинги, находить новые решения и достигать поставленных целей. Словом, все зависит как от кадров, ресурсов, так и созданных условий. При этом, немаловажна помощь гражданского общества и СМИ.

Заключительный вопрос, гипотетический. Представим, что весь комплекс мер удался и мы стали свидетелями нового поколения без коррупции. Какой он, на Ваш взгляд, портрет человека, который не приемлет взятки?

- Он честный, добропорядочный, законопослушный, открытый и подотчетный, компетентный – обладает не только знаниями, но и навыками. Конечно, это профессионал своего дела. Чаще всего такие люди не вовлекаются в различные коррупционные схемы, так как они дорожат своей репутацией, добрым именем, тем положением, которого достигли, той ответственностью, которая на них возложена.

Если же он попадает, например, в ситуацию или общество в которой есть благоприятная коррупционная среда, то у него есть выбор как поступить. Могут быть разные варианты как вести себя в такой ситуации.

В одном случае, если это сильный человек, он стремится изменить вокруг себя среду своим примером, нетерпимостью и бескомпромиссностью, старается уйти от навязанных стереотипов, предложить правильное решение тех или иных вопросов, проблем, найти альтернативу. В другом случае есть вариант отстраниться и делать вид, что это просто его не касается, стать сторонним наблюдателем, и третий путь – оказаться полностью вовлеченным в такую среду и оправдывать свои поступки - «Все же так делают».

В чем преимущество нового антикоррупционного ведомства? Оно должно помочь населению сформировать культуру нетерпимости к коррупции, разработать алгоритм действий для различных целевых групп, задавать ритм, при котором получение и предоставление взятки, совершение злоупотреблений и другое, становятся невозможными и невыгодными для всех участников.

Юлианна Мороз